上海有形建筑市场，从初创阶段发展到目前的涵盖所有专业，包括房屋建筑、市政基础设施、公路、水利、民航、港口等，走过了十多年的历程，对规范建筑市场发挥了积极的作用。为推动全国有形建筑市场的健康发展，中央纪委监察部驻建设部纪检组监察局、建设部建筑市场管理司、上海建设交通纪工委共同对上海有形建筑市场的发展情况进行了调研，情况如下：
上海有形建筑市场十年来的发展情况
(一)有形建筑市场成为规范建筑市场的载体
1、上海有形建筑市场初建背景
上世纪90年代，上海市的基础建设和市政建设进入高潮，成为东南亚最大的区域性建筑市场。由于施工力量快速聚积大于施工任务，投资渠道多元化，出现了部分市场主体行为随意，建筑领域成为违法犯罪的高发区，阻碍了建筑业和建筑市场的发展。上海市建委因势利导，构建了有形建筑市场（即建设工程交易中心），以规范建筑市场。
2、初建时期的机制建设
1996年，上海市建立了有形建筑市场，为工程项目交易双方提供服务，组织招投标活动，从体制上解决工程承发包中的问题。为加强对有形建筑市场的监管，上海市建委、市监察委、市检察院三家联手，连续三年，每年召开建筑领域反腐倡廉大会进行反腐败宣传教育，推出一系列制度措施，集中打击地下炒卖工程建设信息、施工单位行贿业主泄漏标底等违法违规问题。通过教育和制度双管齐下，把建设工程纳入场内进行交易，使建筑市场从无形走向有形，从隐蔽走向公开，从无序走向有序。1998年起，以工程项目总包、分包管理为基础，打破市、区两级分割围墙，实行建设工程IC卡闭合管理，用“机”管人，并通过不同方式，将公路、市政、民航等一些专业工程纳入监管范围，形成了有形建筑市场的格局和体系。
3、有形建筑市场建立前后对比
2003年，我们对上海有形建筑市场建立前后，建筑市场的运行情况进行了对比。建立有形建筑市场前，一是没有工程交易的公开场所，缺少公平竞争机制，使得招投标活动难以公开、公正地进行，政府监督也难以实施。二是缺乏公平竞争机制。尽管于1984年前后制定了有关招投标管理规定，特别是1992年建设部又颁布了《工程招标管理办法》，但由于缺乏使这些规定得以贯彻实施的有效运行机制，上海招投标率很低，到1996年的十余年间，工程招标覆盖面始终在40%左右。三是工程质量没有保证，严重影响了投资效益和行业形象。
有形建筑市场建立后，为公开招投标活动提供了场所，促进了招投标制度的实行，直接效果：第一，促进了建设工程交易的公开化、程序化，保护了国有大中型建筑企业，促进了民营建筑企业健康发展。政府有关部门进场集中办公，也改变了以往政出多门、分散管理的弊端。第二，促进了建筑市场的公平竞争，上海相继开放了建筑市场，外省市企业只需办理备案手续就可以参加本市招投标活动，公平竞争得到了社会的认可。第三，市场秩序明显好转。一是工程招投标率明显上升。1996年前，工程项目招标率在40％波动。目前，依法应招标和应公开招标的房屋建筑、市政工程的招标率和公开招标率均达90%以上。二是违法违纪案件下降。三是工程质量明显提高。有形建筑市场成为规范建筑市场的有效载体。
（二）有形建筑市场在贯彻招投标制度中，创造性地开展工作
有形建筑市场以建立统一、开放、竞争、有序的建筑市场为目标，认真执行《招标投标法》和建筑市场的法律法规，履行监管职责、创新监管手段，为规范和完善市场运行机制，进行了积极有益的探索和尝试，积累了经验。
1、构建统一开放的建筑市场，形成公开透明的招投标环境
近年来，上海建筑生产力发展迅速，建造能力不断提高。超高层、大跨度房屋建筑设计施工技术，大跨径桥梁设计施工技术，地下工程盾构施工技术等专项技术，都达到或接近国际先进水平。一些大型企业积极开展科技攻关和管理创新，促进了工程建设水平迈向新台阶。
为适应这一迅速发展的新形势，上海市建设和交通委员会把贯彻落实《招标投标法》作为重要工作，充分利用有形建筑市场这一平台，结合《上海市建筑市场管理条例》的实施，将本市域内的所有工程项目纳入了有形建筑市场，实行统一管理并加强监管。监管领域涵盖了公路、铁路、港口码头、机场、水利、电力、电信乃至部队的房屋建设项目，并与政府采购办就政府采购中的工程采购达成一致意见。监督管理的服务范围涵盖了报建、施工许可、竣工验收备案、乃至建设全过程。上海市招投标办与19个区县招标办以及7个委托管理单位全部联网，形成工程项目建设信息管理系统，以信息技术强化监管手段。至此，对建筑市场实行了“监管领域全方位、服务全过程、监管全覆盖”的监督管理体系，构建了统一开放的大市场。
具体做法，一是把工程建设全过程纳入统一的市场服务体系，提供“一门式”服务，集中办理相关行政审批。包括项目报建，勘察、设计、施工、监理项目招标，施工图审查，施工许可，建筑节能，合同备案和质量安全监督，项目竣工验收备案。二是把专业领域工程项目纳入统一的市场竞争体系。包括房屋建筑、市政基础设施、公路、水利、民航、港口等，近年来，还把招投标制度延伸到社会招商等工程项目中。三是把上海行政区域工程项目纳入统一的市场监管体系。充分发挥两级政府、两级管理的功能，通过“电子政务平台”，将区县管理部门信息汇集到全市工地地理信息系统。地理信息系统中存储了项目建设参与方信息以及现场情况，能够全面、及时、准确地反映全市建筑业监管情况，实现了对上海市域范围内的全部建设工程的统一管理。从而避免了政府监管方式和规则因不同行业、不同专业、不同地域出现较大差异。
2、以创新精神，不断完善招投标活动
有形建筑市场围绕推行公开、公平竞争方式，以创新的精神，针对在招投标活动中的新情况、新问题，不断改进招投标方式，遏制违法违规行为。
第一，推行工程量清单招标
上海实行招标投标制度以来，围绕评标办法的科学合理性，不断改进评标办法，经历了3个阶段。1988年至1996年，评标办法主要以标底为基准，由此，标底成为关注的焦点，也成为产生腐败的重点部位，影响了部分项目招标的公平公正性。1996年至2003年，上海推行“无标底招标，有标底评标”的办法，该办法对反腐败起到了积极作用，但又因过于强调社会的平均消耗量，使内定中标人、串标现象有所蔓延。2000年起，推行工程量清单招标方式，政府投资工程基本采用此办法。同时，有关部门编写了《上海工程量清单招标投标实务》，开发了工程量清单招标软件，规范了工作程序。招投标活动中，投标人编写电子投标文件，评标专家对商务标进行电子评标。目前，已在3201个招标项目（标段）实行了工程量清单招标。实践证明，工程量清单招标增加了招标投标的透明度，为规范招投标活动奠定了基础。
第二，针对评标关键环节，加强工程评标专家管理
随着招投标活动的不断深入和招标范围的不断拓展，评标工作已成为招标投标活动中的重要环节，而评标专家作为评标工作的主体，其职业道德、专业水平和法律意识等因素直接影响到评标工作的质量，特别是在技术标的评审过程中，由于专家个人的主观因素占的比重相对较大，往往直接影响到评标结果。因此，建立一支综合素质高、业务能力强的评标专家队伍，对保证评标活动的公平、公正，对保护国家利益、社会公共利益和招标投标当事人的合法利益，对提高投资效益，都具有重要的意义。针对评标专家缺乏管理，资深专家评小标、普通专家评大标、区县自建专家库等现象，2003年后上海市相继改进了对工程评标专家的管理：一是实行政府指导和专家自律相结合的专家管理模式，建立了评标专家管理委员会，对评标专家进行指导性和自律性管理，弥补了以往对评标专家只重使用、缺乏管理的漏洞。二是建立了“分类分级分片”评标专家库，将区县片评标专家纳入全市统一的评标委员会，统一管理，形成了全市20大类60分项的专家专业分类。还通过电脑测试和评委面试程序，公开选拔了两批共32名经济类评标专家，保证了评标专家选取工作的公开、公正。三是试行标后评估。即评标结束后，专家管理委员会对随机抽取的项目进行标后评估，对评标专家的评标意见是否科学、公正，评标专家行为是否规范等问题进行评估。上述措施在形成制约和监督机制的同时，也调动了评标专家的积极性，提高了评标专家的自律和责任意识。
第三，实施公正度评价制度
针对虚假招标问题，2003年起，经上海市监察委、市建设交通纪工委、建设行政主管部门共同研究，取消了招标人推荐投标人的老办法，实施了建设工程招投标公正度评价制度。即向被抽查项目的招标人、招标代理机构、投标人和评标专家发放公正度评价表，监察部门对反映招投标不公正的项目，组织或督促有关部门调查处理，形成了行政监督与社会监督相结合的监管方式。从2005年11月起，所有政府投资项目的施工招标都推行公正度评价。迄今，全市进行公正度评价项目总体满意度为80%以上。公正度评价的推行制止了招标人蓄意压价、虚假招标等现象的蔓延，规范了招标投标各方的行为。
3、改革建筑建材业管理体制
为深化建筑建材业管理体制改革，2005年下半年，上海市建设交通委成立了“上海市建筑建材业受理服务中心”（简称受理服务中心）并挂“上海市建设工程交易中心”的牌子，主要负责建筑建材业管理行政审批事项和非行政审批事项的受理及相关服务。
上海市建设交通委将过去分散在下属六个行政机构的职权，集中由受理服务中心统一受理，所有部门的对外受理全部集中于大厅，围绕项目服务，设置管理流程和环节；所有进场办理事项均实行“办理依据、申请资料、办理程序、办理时限和办理结果”五公开制度。受理服务中心的运行，打破了各自为政的局面，简化了办事程序，提高了工作效率和服务水平。
为保障招标人和投标人双方合法权益，确保工程建设项目施工投标保证金的安全提交和及时退还，自2005年7月1日，上海实施了施工项目投标保证金集中提交制度，由上海市建筑建材业受理服务中心统一受理。
（三）纪检监察融入经济建设，保障了有形建筑市场的健康运行
上海市建设纪工委把纪检监察工作融入经济建设，推动了上海有形建筑市场的健康运作，发挥了有效的保障作用。
1、纪检监察部门围绕经济建设，履行职能
上世纪九十年代，面对建筑市场乱、管理散、腐败案件高发的严峻形势，上海市建设纪工委配合建设主管部门，积极参与整顿规范建筑市场，把纪检监察工作融入经济建设中。提出建设系统纪检监察工作的重点是打击建筑市场违纪违法现象，形成了抓预防、抓改革、抓规范、抓督察的工作思路，并把反腐倡廉、廉政建设贯彻到了建设领域的各个环节。
一抓预防。1997年始，上海市建筑行业实行了建筑企业签订工程承发包合同的同时，签订廉洁协议书的“双签订”做法，并做为单位考核评比内容，把廉洁自律工作贯彻到了建筑企业及建筑施工项目，将领导干部廉洁自律延伸到了项目经理。1998年至2002年间，全市有1.5万个工程签订了廉洁协议书。目前，凡进入市有形建筑市场的项目实行“双签订”的做法已成为一项制度，促进了企业诚信经营。二抓改革。为培育有形建筑市场，他们不失时机地把廉洁从政、规范交易行为等一系列理念和要求融入对有形建筑市场的管理改革及制度建设中。三抓“窗口”。1998年5月起，上海市有形建筑市场全面推行政务公开制度，管理机构和人员“挂牌”服务。四抓经验推广。对总投资40多亿元人民币的外高桥三、四期工程总结推广他们的经验，国际港务集团建立了全方位的预控、保障、监督、教育四项制约制度，没有一笔呆账坏账，没有一封反映不廉洁问题的举报，节约资金8321万多元。上海市建设交通纪工委会同市监委、市检察院召开全市现场会，总结推广这一经验，促进了全市重大建设工程项目的廉政监督机制建设。五抓督察办案。每年会同有关部门进行联合执法检查，认真办案。保障和推进了政府依法行政和建筑市场的有序发展。
2、推进体制机制改革，强化对资金的监管
针对钱、权、人管理运作不规范，导致国有资产流失现象甚至腐败案件的现实，上海市建设纪工委强化对资金使用的监管。1999年起，他们把管好钱、权、人，保证干部、资金、生产的安全，维护群众利益，确保社会稳定，即“三安一定”作为纪检监察的工作目标和重点。
1997年至1999年，对三个财政年度各单位资金使用情况，特别是“乱担保、乱拆借、乱投资”的情况进行专项监察检查，并从六个方面加强对资金的监管：一是加强组织领导。二是加强制度建设，先后制定了“加强建设系统企事业单位经济行为内部监督”、“加强建设系统国有企业经济责任审计”、“建立和完善‘三重一大’（重要事项、重要干部任免、重大项目、大额资金使用）决策机制”等规定。三是把土地批租、住房公积金等10类资金作为监督重点。四是以审计为主要手段进行监督，推行两级监督，即：建委监督办公室负责重点单位、重点项目、重点资金和信访反映涉及大额资金的审计；委辖各单位负责对所属企事业单位的内部审计监督。五是把审计结果作为评价企事业单位领导班子和领导干部工作实绩的依据，与考核任免挂钩。六是从严查处经济案件，1998年至2005年，共查处经济案件180件。
3、推行廉政文化建设，促进领导干部廉洁自律
把处以上领导干部的党风廉政教育作为基础工作，抓住发生问题的“苗头”，以多种方式，进行廉政文化教育。1997年以来，上海市建设交通纪工委每年结合工作重点，组织廉政文化教育活动，开展理论学习研讨活动，有力推动了有形建筑市场的建设。
2001年起，纪工委协调建设党委、建委领导带头，在全系统各级干部，特别是处以上领导干部中开展廉洁勤政谈话活动。
针对有些单位的党风廉政建设存在不落实的问题，2000年，提出“三头六比”工作思路和机制，即：以落实党风廉政建设责任制为“龙头”；以强化行政审批制度改革，规范完善建筑、房地产有形市场，加强企事业单位经济行为内部监督和“三重一大”执行情况的监督检查等为治理“源头”；抓住不良倾向“苗头”，形成抓龙头、源头、苗头的“三头”。在单位间比“监督有效、教育有方、查处有力、保护有道、管理有序、事业有成”的“六比”，把党风廉政建设落到建设行业各层次，包括有形建筑市场。并每年有重点地强化党风廉政建设责任制。2003年推行责任制执行情况的“双向报告”制度，即各单位党委书记和领导班子成员将执行责任制情况向上级党委报告，也向同级和下级单位通报。2001年以来，分别通报讲评了各单位贯彻执行建设系统党风廉政建设责任书情况，有力地推动了有形建筑市场的党风廉政建设。
成效与存在的问题
上海建设系统坚持用发展的思路、改革的办法和市场经济的手段建设有形建筑市场，使有形建筑市场成为现阶段规范建筑市场，从源头预防和治理腐败的有效平台。
（一）成效
1、有形建筑市场是建筑市场规范运作的载体
有形建筑市场在整顿规范建筑市场秩序中，发挥了积极作用。有形建筑市场建立后，着力制度建设，严格市场准入和清出管理，加强对市场各方主体的监管力度。有形建筑市场较好地解决了工程发包承包中信息渠道不畅、交易透明度不高等问题，为建筑市场主体提供了一个集中、公开交易的场所，实现了建设工程交易由“无形到有形，由隐蔽到公开，由分散到集中，由无序到有序，有效地促进了建筑市场的规范运作”。
2、有形建筑市场促进了政府职能转变
建立有形建筑市场后，相关政府部门将一些具体的事务性工作交给了交易市场，抽出更多的时间进行政策研究和宏观管理，研究怎么管理更有效，怎么规范更合理，怎么执法更合法。将职能真正转变到制定政策、实施监管和提供公共服务上来，增强了行政决策的科学性和时效性。有形建筑市场直接面向市场要素，掌握了大量的一手材料，经过分析研究，将管理中心的有效做法和发现的问题，及时反馈给相关政府部门，为政府决策提供了大量的信息，进一步促进了政府职能的转变。
3、有形建筑市场促进了投资环境优化
有形建筑市场的建设有力地促进了上海建筑市场经济体制的完善，进一步优化了投资环境，为经济发展作出了贡献。交易中心通过不断改善工作机制，加强制度建设，提供全方位的服务，实行闭合式管理，建立统一的信息平台，开发施工电子招投标系统，构建建设工程施工电子评标、定标系统，并逐步向“网上招标、投标”推进等一系列措施，加强对国有资金的投资控制，促进了投资环境的优化。
4、纪检监察工作融入经济建设，促进了有形建筑市场的健康发展
上海有形建筑市场从仅有房屋建筑和市政基础设施工程项目进入有形建筑市场进行招投标活动，发展到将本市域范围内的所有工程项目纳入统一管理，打造出统一、开放的建筑大市场，每一步都离不开纪检监察部门的保驾护航。纪检监察部门把反腐倡廉同改革开放和经济建设重大措施的实施紧密结合，同党和政府的具体工作相结合。围绕上海建筑市场的重大问题，针对出现的新情况，加强反腐倡廉的组织协调，不断创新反腐机制、建立完善制度、打造廉政文化、优化竞争氛围、有力地推进了有形建筑市场的健康发展，体现了纪检监察工作的广阔空间，也给全国建设系统纪检监察部门和反腐倡廉工作树立了标兵榜样。2003年，上海市建设纪工委被建设部授予“全国建设系统纪检监察工作先进集体标兵”的荣誉称号。
（二）存在问题
有形建筑市场为规范建筑市场交易行为，构建统一、开放的建筑大市场做了大量的工作，但是，目前仍存在一些问题。如建筑市场法律体系尚不完善，缺少统一包括专业工程在内的各类工程建设的法律和条例，与建设统一开放、竞争有序的建筑市场还有较大差距；串标、围标、虚假招标的现象依然存在，有些建筑业企业采取串标、围标等不正当方式承揽工程，或通过“挂靠”越级承包，承接工程后层层转包、违法分包，不依法履行合同；少数建筑业企业、中介服务机构在申请资质时提供虚假资料、伪造业绩；有形建筑市场法律地位不明确，如何更好地从体制上搞好衔接，使其更好地发挥为工程建设服务的功能需要进一步研究。
建议和对策
（一）完善服务，进一步打造公平、诚信平台
目前，上海所有工程建设项目已纳入了统一有形建筑市场进行交易。但不同行业亦有不同的特点，如何以人为本，完善服务、深化服务，更方便办事人，使办事更从优、从简、从快、科学、合理等，可以更进一步挖掘和提高。一是明确地位、深化服务。有形建筑市场要在充分发挥现有服务功能的基础上，积极拓展服务范围、服务内容和服务领域，继续扩大有形建筑市场交易内容的覆盖面，为建筑市场监督管理提供全面、规范、高效的服务。二是进一步打造公平、诚信的平台。在有形建筑市场现有信息平台基础上，完善计算机辅助管理系统，使其逐步为建筑市场监督管理信息系统和信用体系建设提供信息网络平台，为建筑市场参与各方提供真实、准确、便捷的信息服务。利用有形建筑市场平台深化改革，比如，实施工程担保资金或者相关业务，减少市场风险，为工程担保健康发展提供服务。三是有形建筑市场与工程招标投标监督管理密不可分，建设行政主管部门要加强对交易中心工作的指导和考核。
（二）加强监管，提高招标投标公正度
继续完善招投标基本程序建设。一是完善资格审查制度，最大限度减少利用资格预审限制和排斥潜在投标人现象的发生，遏制利用资格预审搞假招标或者串标行为的发生。二是规范评标程序，探索科学、公正、合理的评标方法。深化对经评审的最低投标价法、综合评估法等评标方法的研究，制定更加明确的标准，进一步规范评标这个重要环节。三是深化对评标活动和评标专家的管理。建立对评标专家的定期考核和准入、清出制度，强化对评标专家的职业道德教育和纪律约束，加强培训学习和交流研讨，提高评标专家的综合素质，对不能胜任者取消其资格。四是不断创新招投标活动机制，加强招标投标的监督管理。在监督的对象上，以国有资金投资的工程项目为重点；在监督的主体上，要以招标人、招标代理机构和评标委员会为重点，要明确招标投标中建设单位和评标专家的责任，加强过程检查、标后监管等，提高招标投标活动的公开、公平、公正性。
（三）针对突出问题，实施重点管理
规避招标、串标现象、虚假招标等问题仍是招投标活动中的突出问题，应重点整治。一是加强防范机制的创新和建设，比如加强投标入围管理，提高投标保证金等。二是继续规范评标办法，提高串标的成本和难度。同时对重点部位进行重点监管。招标阶段以规范建设单位和招标代理机构行为为重点，中标后以落实合同履约执行和防止转包、违法分包为重点等。三是强化对工程招标代理机构的监督管理。依法严肃查处招标代理过程中的违法违规行为，严格招标代理机构的准入清出；进一步开展对招标代理机构专职人员的教育培训，推行工程招标代理机构专职从业人员持证上岗制度，提高招标代理水平；逐步建立招标代理机构的招投标制度，充分发挥市场竞争机制，促进招投标市场的优胜劣汰；建立招标代理机构信用档案，及时记载基本情况，向社会公示，并加强检查，以查促改。四是建立和完善各管理机构之间的联动机制，抓好闭合管理。要进一步建立和完善建筑市场、招标投标、交易中心、资质和资格、工程造价、质量和安全监督等管理机构之间的相互联动机制，相互配合，形成工程建设全过程的闭合管理，维护建筑市场秩序。五是深化政府投资工程建设组织实施方式改革，建立责权明确、制约有效、相对集中、科学规范和专业化管理、社会化运作的政府投资工程管理体制及运行机制；进一步健全政府投资工程建设实施阶段的资金拨付、招标发包、质量安全监督、竣工验收、保修维护等法规制度，加大监管力度，切实提高政府投资工程的综合效益。
（四）加强有形建筑市场自身建设
一是实行反腐倡廉建设和业务工作“两同时”制度，将廉政建设和反腐败工作纳入有形建筑市场工作轨道，加强责任制和责任追究制度。二是严禁领导干部干预和插手招投标，对违规者，不论是否牟取私利，都要建议有关部门视情节予以处理，杜绝行贿、受贿等腐败现象。三是工作人员要加强自身学习，熟悉建设领域的相关方针、政策、法规规定，提高监管和服务水平，避免因不清楚、不熟悉，给不法分子以可乘之机。来源:《中国建设报》
